问题。
原刊于《联合早报》2006年9月12日
中国要明确政治改革“路线图”
毫无疑问，中国政治改革的内外部压力正在迅速增加。就内部来说，中国的社会经济自改革开放以来已经发生了急剧的变化。根据马克思主义的说法，经济基础变化了，政治上层建筑也必须跟着变化。这个说法在当今社会还是真理。历史上，许许多多政权就是因为不能随着社会经济的变化而变化，最终导致解体。在中国，政治改革的目标就是改造现行的政治体制，不仅使之能够适应新的社会经济形势，更为重要的是强化现行政治体制的能力，以继续引导或者领导社会经济的发展。这后一点，中共和世界上其他很多政党不同。在民主国家，政党往往通过选举得到统治权，就是说选票是政党的合法xìng基础；而在中国，共产党是通过领导社会经济的发展，通过为民众提供福利和服务来取得合法xìng的。中共面临的一大挑战就是如何在新的社会经济形势下更新自身的执政能力。这显然是政治改革的主要内容。
此外，尽管很多年来中共采取了很多反腐败措施，但是党政干部的腐败依然严重。如果腐败不能得到遏制，共产党的实际执政能力及其内外合法xìng基础都会受到负面的影响。如何从制度上遏制腐败也是政治改革的问题。没有体制上的革新，腐败难以根除。在这一点上，中共党内应当说已经有了足够的共识。
有改革路线图压力会小得多
外部的压力也在迅速增加。这里又有几个主要的因素。首先是西方世界在中国的巨大利益。经过数十年的开放政策，中国现在已经成为全球资本主义经济体系中的重要一环。一旦中国内部出了问题，全球经济体都会在不同程度上受到影响。全球资本对中国的政治具有两面xìng：一方面，全球资本进入中国，在促进中国内部经济发展的同时也促使中国和外在世界整合和相互依赖；另一方面，全球资本也会对中国的政治发展提出自身的要求，要求中国政治朝着他们认为“正确”的方向发展。最近几年来，西方流行的所谓的“中国不确定论”就反映了资本对中国内部政治变化的关切。
外在的压力也表现在欧美领导层的变化上。在美国，如果民主党上台，其对华关系的重点必然会转移到贸易，并且会把人权、民主和贸易联系起来。但即使共和党继续执政，美国政府也不会忽视对华贸易的巨额逆差。由于中国缺少美国政治人物所希望的政治改革，很多经济贸易甚至战略问题很容易被政治化。欧洲也有类似的情况。德国、法国和英国的领导层都已经发生了变化，环保、人权和民主在这些国家的对华贸易中会占据相当重要的位置。应当指出的是，正是因为中国和全球经济体之间已经达到了相当高的互相依赖程度，西方国家相信他们有能力来影响中国的政治发展方向。
在今天的全球经济体的主要成员国中，中国似乎是唯一一个未进行民主化的大国。尽管一些西方国家尤其是美国也不时地对俄罗斯表现出不满，但俄罗斯毕竟已经民主化，俄罗斯所需要的只是改善其民主的品质。这种情况对中国显然也是一种巨大的压力。如何应对可能来自于民主国家个别的或者是集体的压力？在今后相当长的时间里，这对中国会是个挑战。
中国自改革开放以来，并非没有政治改革，这方面实际上也是取得了一些成就的，尤其在机构改革、法制和公务员制度建设等方面，只不过中国的政治改革并不是西方世界所定义的那种。西方对中国政治变化的不理解从一个侧面表明，中国在政治改革方面没有自身的“话语权”，至少是缺乏西方可以理解的“话语”。这说明，中国需要确立面向国际社会的政治改革“话语”，至少必须说明为什么到现在为止的这些改革是与中国最终的民主化相关的。无论是机构改革还是法制建设，都是现代国家建设的一部分。中国不仅要发展民主，更要建设一个现代国家。现代国家制度是民主的制度基础。
应强调不同发展阶段的需求
无论内外部，人们对中国政治改革的不解在于，到目前为止中国还没有一张政治发展的路线图。所谓的路线图，简单地说，就是要确立类似于孙中山先生从前所强调过的政治发展阶段论。当然，时代变了，不可能再去重复孙中山先生的阶段论。但是如果中国能够呈现这样一张路线图，那么各方面对中国政治变化的理解就会容易得多，中国所面临的压力也会小得多。
因为中国的民主是发展中的民主，绘制这样一张路线图并非不可能。笔者在各个场合强调，中国的改革实践已经表明中国的改革是可以分阶段进行的。改革大体可分为经济、社会和政治三方面，但在各个阶段，改革的重点可以是不同的。中国改革的第一个阶段，可以说从上世纪70年代末到本世纪初，经济改革是主体改革。在经济改革为主体的阶段，中国也进行了社会改革和政治改革，不过社会和政治改革是辅助xìng的，是为了支持经济改革。
在第二个阶段，即自十六大以来，社会改革已经逐渐成为主体改革。社会改革一方面是为了消化由经济改革带来的负面效应，另一方面也是为了深化经济改革。而社会改革也要求政治改革，没有政治改革，社会改革就很难推行下去。在今后相当长的一段时间里，社会改革一直会是中国的主体改革。在社会改革基本完成之后，中国才会进入一个以政治改革为主体的改革阶段。社会经济发展到一定的阶段，政治民主才会有坚实的基础。这个逻辑既符合中国国情，也符合西方民主发展的逻辑。
中国也实在没有必要一而再、再而三地强调中国民主和西方的不同，就是说，没有必要过分强调中国特色。世界上没有两个民主是一模一样的，所有的民主都是具有国家特色的。中国如果最终发展出了民主，也必然具有中国特色。中国要强调的是西方和中国处于一个不同的发展阶段。民主是人类共同的价值，但这种价值的实现需要时间，需要社会经济发展作为基础。
进行政治改革主要并不是为了应付外在的压力，而是为了改革中国的政治体制。如果政治改革不可避免，那么就必须明确中国政治发展的远视和前景。在经过将近三十年的经济改革之后，现在的确需要确立一张政治改革的路线图了。
原刊于《联合早报》2007年7月17日
“顶层设计”克服中国改革的既得利益
对任何国家来说，不管是民主的还是非民主的，集权的还是分权的，改革尤其是政治改革，都是一件困难的事情。不过，不改则退，而退是没有出路的。近来中东、北非的政权动dàng，和1997年亚洲金融危机期间印度尼西亚苏哈托政权的解体等，无不说明这一简单道理。这些国家尽管都有过相当辉煌的建设成就，但因缺乏政治改革，政权基础并不牢靠。任何一个非政治xìng的事件都能诱发出强大的政治能量，导致被人民力量所推翻。很显然，如果改革遇到困难而不去改革，最终都会导致政治悲剧。
在不同政治体制下，改革的动力很不相同。在多党制下，政党的轮流执政，多少可以化解民怨，避免民怨积累到一个非常高的程度。不过，政党轮流执政并不见得是改革。很多民主社会，多党政治和改革并不相关。通常的情况是，非但改革没有进步，政治反而会经常处于持续的不稳定之中。较之多党制国家，一党制国家，或者一党长期执政的国家，比较容易积累民怨。在这些国家，一党执政往往会演变成同一个领袖（党的领导人）长期执政。久而久之，人民就会感到不满。同时，也因为一党执政，既得利益容易形成，导致政治的封闭xìng。不过，一党执政也有非常成功的改革例子，那就是通过建设开放的一党制，或者维持执政党的开放xìng，通过竞争来吸纳人才，通过竞争为人民提供有效的参政管道。
较之其他政体，中国的政治制度表现出其自身独特的xìng质。和西方民主政治不一样，中国不实行多党之间的选举竞争，而是维持一党的长期执政，在党内进行竞争，或者实行党内民主。就是说，中国政治也具有竞争的特色，但竞争的表现方式是和西方不一样的。和其他权威主义政体下往往是同一个领导人终身执政的情况不一样，中国有退休制度，领导人到了规定的年龄，就必须退休。这不仅避免了政权的老龄化，更重要的是能源源不断地为政权补充新的血液，政治更新非常之快，甚至超过民主国家。党内民主和退休制度使得中国把自身区别于其他民主和权威主义政权，兼具了民主和权威两种类型国家的一些特质。没有西方式民主，但却实现了民主政治下的领导人（或者接班人）制度化的、定期的更替；同时因为是一党执政或者一党主导政治，中国的体制仍然维持着权威主义政治体制所具有的高度动员能力。
挑战在于维持体制的开放xìng
从这些特质看，中国政治体制最大的挑战就是如何克服既得利益而保持政治的开放xìng。如上所说，一党制体制往往导致政权的既得利益化，从而从开放走向封闭，从包容xìng转向排他xìng。一旦这个局面形成，改革就会遇到极大的困难，各方面的问题就会接踵而至。
目前的中国就处于这样一个局面之中。这些年来，在改革难以进展的同时，社会对政府的抱怨越来越甚。改革难以推行，原因很复杂，但既得利益的阻碍无疑是一个主要因素，可以从几个方面来看：第一，政府有改革计划，但受到既得利益的阻力很难推行下去；第二，改革政策因为既得利益的阻力而在实施过程中变形；第三，既得利益cāo纵改革议程，一些改革变成了增进既得利益的“改革”；第四，既得利益直接阻碍改革议程的出台，领导人的改革意图经常成为既得利益的嘲弄对象。一句话，在强大的既得利益面前，中央权威流失了，改革的动力消失了。
因此，问题在于如何克服既得利益。在列宁主义政党体制构架内，从以往的经验来看，克服既得利益有如下几种主要途径。苏联的改革模式，即直接诉诸民众，即所谓的民主化。这主要发生在苏联领导人戈尔巴乔夫时期。因为改革遇到了强大的官僚体制（苏联最大的既得利益）
的阻碍，戈尔巴乔夫就采用了激进（直接）民主化的手段。但现在看来，这样的改革并没有取得很大的成功。民主化促成了原来一党制的解体，为寡头政治和经济提供了条件。
中国自身也有很多的经验。在máo zé dōng时代，和苏联一样，由计划经济体制主导的官僚体制是最大的既得利益，所使用的克服既得利益的主要手段有两种：一是分权，即把权力从中央官僚集团手中分散到地方政府；二是群众运动，也就是群众动员式的“大民主”。这两种手段后来都出现了很大的问题。分权经常导致分权与集权的恶xìng循环，即一分就乱，一乱就收，一收就死，一死就分；而“大民主”则导致了国家的长期动乱。
改革开放以来，执政党领导人吸取了以往的教训，在推进改革方面找到了新的并且有效的方式，即开放。无论是政治过程还是经济过程，都向社会各种力量开放，这种开放当然不是西方式的开放，即多党制或者政治多元主义，而是把各种社会力量吸纳到执政党内，构成党内的竞争。
关键是再确立中央权威
那么如何促成政治和经济过程的再开放呢？这里，确立中央的权威至为关键。尽管来自社会的压力非常重要，但从制度建设的角度看，自下而上的社会压力，也必须通过中央权威来发生有效作用。就是说，有效的改革取决于自上而下的改革议程和自下而上的改革动力的结合。
现在中央政府权威的流失不仅仅是因为强人政治已经成为过去，更是因为一些顶层结构xìng因素的变化，使得责任和权力出现不一致xìng。从中央层面看，政治局常委一直处于扩大之中，从20世纪80年代的5人扩大到90年代的7人，后来再扩大到9人。这是党内民主和集体领导所需，但同时也在增加协调的难度。把国事分解成各个不同的部门（或者“口”），专人负责，形成了实际上的国事方面的“劳动分工”。有分工，就要有协调。在分工缺少协调的情况下，就会出现很多负面的结果。
最近，中央层面就改革提出了“顶层设计”的新概念。提出这个概念主要反映了现在中国的改革缺失顶层设计的客观情况。实际上，“顶层设计”的目标不仅是要强化中央政府在设计改革过程中的作用，避免改革议程和过程的既得利益集团化，更重要的是希望中央政府协调改革的执行和实施。
那么如何实现“顶层设计”呢？这里可以结合其他国家的经验，考虑建立三个国家级别的委员会，即国家经济委员会、国家安全委员会和国家政治委员会。现在尽管也存在着各种领导小组，但这些小组都是虚体，非实体，主要为协调各官僚机构的利益，没有实质xìng的制度意义。国家委员会则不同，其目的是要在决策过程中吸收社会力量，超越官僚体制利益（或者其他既得利益者的利益），而在决策实施过程中又对各个相关的官僚机构进行协调，保证决策的实施。就是说，决策要回归其政治xìng，而官僚机构必须回归到其作为政策执行工具的角色。（应当指出的是，日本民主党曾经设想的改革就是要求政治家决策，而官僚体制回归其工具职能。）
国家级委员会统筹改革
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