的一个重要渠道。为了回应这种需求，执政党提出了“三个代表”的理论，把企业家参政加以合法化。“三个代表”理论提出后，企业家阶层参政几乎成为一个潮流。有主动参政的，也有被邀请参政的。结果，从中央到地方，人民代表大会（以及政协系统）中，企业家代表的比重越来越大。当然，在“三个代表”理论下，也有越来越多的社会名人，例如演艺人员，变成了人大代表或者政协委员。企业界人士的增多，加上本来比例就很高的官员，给外界一个非常特别的印象：一年一度的人大和政协“两会”成了官、商的大聚会。中国政治也给人一种“官商一体”的感觉。
社会群体须有公平比例
其他社会阶层比例增多，工人、农民的比例自然减少。这种情况如果持续下去，就会出现很多问题。在工人、农民还是占中国人口绝大多数的情况下，如果他们的利益得不到正常渠道的代表，无论社会正义还是政治社会稳定，都会失去社会基础，执政党的执政能力更会成为问题。
近年来，在“以人为本”的政策导向下，政府各方面的政策开始向包括工人、农民在内的社会弱势群体倾斜。不过，因为这些社会群体缺乏有效的渠道参与政治或者政府决策，较之其他社会群体，其利益仍很难得到制度xìng的保障。增加工人、农民等社会弱势群体的代表在人大系统中的比例相当重要，这可为他们提供一个利益表达并影响政府政策形成和实施的制度机制。这也应当是中国政治改革的一个方向。
但是，也应当看到，工人或者农民的利益不见得一定要工人和农民的代表才能表达。在人大代表构成中，达到或者保持各个社会群体的公平比例固然很重要，但如果没有其他方面的制度建设，这很可能只成为一个表象。人大系统要成为名副其实的利益代表机构，让各个人大代表能够代表其所代表的社会成员的利益才是关键。很多问题有待解决：人大代表如何产生？他们是否有产生他们的选民？他们和选民之间的关系如何？选民如何向他们的代表表达自己的利益要求？人大代表如何把选民的利益传达给政府，又如何保障政府能够解决选民要求解决的问题？所有这些问题都必须放在制度的构架内得到解决。
更为重要的是，各社会群体在人大构成中的比例不应当成为政策的随机产物。政策是随着社会经济的变化而变化的，但如果政策一变，社会群体在人大构成中的比例也就跟着变，这并不是一种积极的信号。这种变化只表明人大代表制度还不成熟，或者还没有制度化。成熟的人大代表制度不会随着政策的变化而变化。如何构造一种能够保障社会政治公平的人大代表制度，仍然是中国所面临的一项政治挑战。
原刊于《联合早报》2006年8月15日
政协改革与政治机构的协调
中共中央政治局1月25日召开会议，研究加强政协工作，胡锦涛总书记主持了会议。敏感的中国政治观察家已经对中国高层的这个举动产生了浓厚兴趣。政治局专门讨论政协工作的会议并不多见，在3月“两会”来临之前召开这样一次会议，更引起了外界对中国政治变迁的一些遐想。
在中国政治系统中，人民政协的作用很独特。说其重要，因为它是统一战线的组织，是各民主党派、人民团体和各民族各界人士等参与政治的最为重要的机制，是中国协商式民主的载体。说其不重要，是因为政协只有议论和讨论政治的权利，而没有投票权，即平常所说的“有口无手”，也就是说政协没有影响国家大政方针的决策权。
改革开放以来，政协的角色已经发生了很大的变化。在80年代，胡耀邦提倡要和民主党派“肝胆相照、荣辱与共”，政协的作用开始得到重视。90年代初以来，政协主席都由一名政治局常委来担任。政协也已经从从前的退休名人场所转变成为一个有效的议政论坛。近年来，政协提出了诸多相当好的政策建议，并为相关权力机构所认可和接受。
现在政协一年一度会议，数千政协委员有机会团聚一次。即使在这一两个星期里政协委员能够畅所yù言，也很难说政协具有实质xìng的政治意义。如何进一步发展政协，提升其在中国政治系统中的地位和作用，这越来越成为中国领导层所面临的一个问题。
实际上，在80年代提倡政治改革的时候，类似的问题已经被提了出来。当时问题提得很直截了当：政协能否改造（或者提升）成为中国的上议院？问题既然提了出来，提出者总有其合理的考量。但当时因为邓小平反对中国搞西方式的“三权分立”类型的政治制度，这个问题没有下文。此后因为80年代后期围绕政治改革而产生的种种风波，任何有关政治改革的理xìng讨论皆成为不可能。
但是政协转型这个问题直到今天依然存在，并且随着政协作用的越来越大，如何重新界定其制度角色的问题变得越来越重要。笔者认为，应当对政协能否改革成为上议院这个问题进行理xìng的讨论，可以从如下几个方面来考量。
首先，把政协改造成为上议院和中国是否实行西方式的“三权分立”政治制度毫不相关。没有任何案例和政治理由可以把两院制和“三权分立”等同起来。“三权分立”指的是立法、行政和司法权力之间的分立，以达到权力之间的互相制衡，防止专制的出现。而“一院制”或者“两院制”涉及的只是立法机构本身，根本不涉及政体问题。
第二，把政协改造成为上议院可以说是中国政治机构理xìng化的关键一步。笔者一直认为，中国的政治发展必须先进行现代国家制度建设，后再进行民主化。如果民主化在先，很多现代国家制度就很难再建立。建设现代国家制度，一方面要有新制度的产生，另一方面要对现有的机构进行调整，使之合理化。相信机构的合理化会是今后相当长一段时间内中国政治改革的重要内容。
很多年来，中国的机构改革一直注重的是几大机构内部的改革和调整，如国务院系统、全国人大系统或者全国政协系统。这样的内部机构改革无疑是相当重要的，但这样的改革对整个政治体系的合理化来说远远不够。在几大机构内部改革以后，现在更要注重于这几大机构之间的关系的调整。全国人大和国务院之间关系的调整或者理顺在近年来已经提到议事日程，唯独政协还流离于调整之外。因此，“两会”（全国人大和全国政协）之间的关系的调整应当说是最为迫切的。
第三，立法机构内部有一定的权力制约机制是有积极意义的。从各国的政治发展经验来看，议会政治最可怕的就是演变成多数人的暴政。
无论是民主国家还是非民主国家，这个担心都是存在的。一个好的政体应当是既能代表绝大多数人民的利益，但又能保护少数人的权益。一部能够体现多数人利益的法律并不见得是好法律。好的法律应当能够平衡多方面的利益，这样才能有政治妥协和稳定。“两院制”既能够造成立法机构的内部制衡，也可以平衡多数人和少数人之间的利益。
第四，把政协改造成为上议院能够把中国政治发展向民主化方向推进。在和平建设时代，执政党必须注重代表各方面的利益。这些年来党一直在讲“利益代表”，说明已经认识到利益代表的重要xìng了。但要做到这一点，就必须为各方利益主体提供制度化的机制，容许他们把利益表达出来、聚集起来。而人民政协应当履行这个职能，因为人民政协是执政党联系各民主党派、社会团体和各民族的最重要的桥梁。
这次政治局会议强调人民政协履行职能的制度化、规范化和程序化，这应当说是个很好的方向。但这“三化”不应只就政协内部改革而言，更应当包含政协和人大的关系。只要政协流离于中国政治的权力体系之外，不管有怎样有效的内部改革，也不能改变政协现在所具有的“论坛”xìng质。
原刊于《信报》2006年2月14日
公共财政制度和中国的政治改革
中国政治改革的目标是什么？这历来是一个具有非常争议xìng的问题。人们可以从各个不同的方面来考量这个问题，就是说，政治改革存在着很多切入口。但不管从哪一个入口进行，对政治改革不可过于理想化，因为每一项政治改革可能只解决一些问题，而不能解决之外的其他问题。更有甚者，如果选择不好，政治改革可能非但解决不了任何问题，而且会导致一系列新问题的产生。从政治改革是否具有可cāo作xìng的角度来看，政治改革的目标必须具有很强的现实xìng，也就是说要解决目前所面临的最棘手的并且是根源xìng的问题。一项重大的政治改革的目标应当是解决一系列相关的问题。
优先建立民主公共财政制度
从这个角度来说，建立一个民主的公共财政制度可以成为中国政治改革的优先目标。为什么这样说？在众多的原因中，如下两个非常显著。首先，中国社会目前所面临的主要问题是收入分配不公平、党政官员腐败、政府权威减弱等，而这些都与中国公共财政制度的不完善有很大的关联。可以说，公共财政制度是解决这些问题的“纲”。在现代社会，财政是公共体系运作的血液。要对整个公共体系进行改革，从管治血液入手最为有效。其次，公共财政制度介于经济和政治之间，较之其他一些政治改革，敏感xìng较小，也容易cāo作。虽然政党体制的改革、人大制度的改革、选举制度的确立、自由媒体的发展，等等，都是民主化所需要的，但现实中往往很难从这些议题入手。从一些国家的发展历程经验来看，这些变革甚至可以是公共财政制度变革的副产品。
公共财政是政府有效提供公共服务的经济基础。公共服务的范围随政府的能力大小而定，但基本上都要包括基础设施建设、福利制度、公共jiāo通、公共医疗、公共教育和公共卫生等。这些公共服务的提供是政府调控社会群体之间收入差异的有效的制度xìng手段与机制。本栏曾经强调过，较之富人，穷人更需要政府所提供的这些公共服务。
公共参与使公共财政制度透明化
在这些方面，中国政府实际上已经做了不少努力，但效果并不是很佳。问题在于缺少有效的公共参与。政府提供怎样的公共服务？如何使用这些服务？这方面需要公共参与。否则，公共财政不能有效解决收入分配不公的情况。在目前的体制下，各级政府所提供的公共服务大多还是向富人群体倾斜的。在各种压力下，政府会拿出一些钱来救济穷人，但这种救济式的服务并非公共财政的本质部分。在没有公共参与的情况下，公共服务很难成为调节收入分配的有效机制。
没有公共参与，公共财政制度就很难有透明度，腐败也因此变得不可避免。公共财政制度意味着政府部门要从企业和社会提取经济资源，再用于社会，从而保证社会的稳定和发展。但一个简单的道理是，jiāo易机会越多，腐败的机会也越多。如果政府向社会提取资源和使用资源的过程是不透明的，这个过程能产生怎样的腐败是可想而知的。中国政府近年来对公共部门的审计所揭示出来的种种滥用公共财政的情况，就是和不透明的公共财政制度相关的。
从这个角度说，公共财政制度便是民主政治最重要的根源。预算是政府运作的血液，控制预算是制约政府的最有效手段。在民主国家，议会对政府的主要制约机制就是控制预算。尽管中国的政治体制不同，但没有理由说中国的人大制度不可以对各级政府的预算进行监督。
政府从企业和民间提取经济资源，这为有效的公共财政制度所必须。但这个过程也需要透明化，否则腐败在所难免。在一些地方，由于地方政府向社会提取经济资源的方式不当，经常导致社会和政府之间的关系处于紧张状态。但在一些地区，地方政府向社会提取经济资源的方式也有好的发展方向。例如，浙江等一些民营企业发达的地方，已经发展出各种形式的被称为“协商民主”的地方政治实践。协商的很重要一方面就是要当地政府论证经济资源提取和使用的合理xìng。
公共预算须保证基本公民权
更为重要的是，公共财政制度是否有效直接制约着中央政府的能力。近代以来，衡量中央政府权威最重要的一个指标，就是能否保证境内居民的平等公民权。中央政府要掌握庞大的公共预算，但这本身并不是目的，公共预算的最终目的是要保证最基本的公民权。中国一直没有发展出近代意义上的公民权概念，普通老百姓对中央权威的认同不高，主要是由于中央政府缺乏足够的财力向普通人民提供公共服务所致。全体居民的认同是中央政府权威的最重要的基础，而政府所提供的公共服务是人民认同感的一个重要来源。
在谈到公共财政时，人们常说“取之于民、用之于民”，但很少有人理解“取”和“用”这两个过程的民主化的重要xìng。尽管中国政府近年来在改革公共财政制度方面作了不少努力，但各种改革非常片面。虽然“取”和“用”都得到了强化，但忽视了“取”和“用”过程中的公共参与。正因为缺失公共参与，各方面的改革要么成效不大（如整治腐败），要么就是失败（如医疗和教育体制）。如何进一步改革现行的公共财政制度？看来光从经济的角度来改很难再进行下去，公共参与已经变得不可避免。而公共参与是中国政治改革的核心问题，也是民主化的核心
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